從市轄區(qū)數(shù)量變化看新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

縣城變市轄區(qū)，多個(gè)城市進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”……隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提升和各中心城市迅速發(fā)展，中國(guó)市轄區(qū)數(shù)量發(fā)生了明顯變化。有關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)顯示，到2021年末，全國(guó)共有市轄區(qū)數(shù)量977個(gè)，比2011年增加120個(gè)。

　　市轄區(qū)數(shù)量變化說(shuō)明了什么？哪些地方在增加？哪些地方在減少？

　　10年間撤149個(gè)縣、增120個(gè)市轄區(qū)

不少在外工作的人發(fā)現(xiàn)，老家所在的“縣”成了市里的一個(gè)“區(qū)”，家人也從“縣城人”變成了“城市人”。縣變區(qū)，給當(dāng)?shù)貛?lái)什么？

位于渤海灣南岸、黃河三角洲腹地的山東省濱州市沾化區(qū)，被稱為“中國(guó)冬棗之鄉(xiāng)”，是全國(guó)種植面積最大、產(chǎn)量最高、品質(zhì)最優(yōu)的冬棗主產(chǎn)區(qū)。2014年，沾化撤縣設(shè)區(qū)。記者了解到，撤縣設(shè)區(qū)后，雖然版圖面積不變，但沾化的土地資源優(yōu)勢(shì)得到了更大發(fā)揮，為承接環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)功能以及實(shí)現(xiàn)城市間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)提供了有力支撐。同時(shí)，沾化的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融入濱州市發(fā)展總體布局，對(duì)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展起到了重要作用。

目前，沾化區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.3%，建成了大福源商場(chǎng)、市民活動(dòng)中心、工人文化宮、沾化大劇院等各類公共基礎(chǔ)設(shè)施，改造了120個(gè)老舊小區(qū)和11個(gè)城中村，城市功能逐步完善。

沾化區(qū)是中國(guó)眾多撤縣設(shè)區(qū)的市轄區(qū)之一。民政部數(shù)據(jù)顯示，2011年至2021年，全國(guó)共撤銷了149個(gè)縣，增加了120個(gè)市轄區(qū)。中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞對(duì)本報(bào)記者說(shuō)：“我國(guó)10年間市轄區(qū)增加120個(gè)，是中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的客觀要求，為中心城市發(fā)展提供了更大空間。同時(shí)也是整體城市化水平提升的表現(xiàn)。”

撤縣設(shè)區(qū)，哪些地方步子快？看省份，廣東省以65個(gè)市轄區(qū)位列全國(guó)第一，遼寧59個(gè)緊隨其后；看變化，近10年來(lái)，河北省增加了13個(gè)市轄區(qū)，廣東省和四川省均增加了11個(gè)，黑龍江省減少了10個(gè)。

其中，廣東省的市轄區(qū)不僅總量多，而且增長(zhǎng)快。這背后是廣東較高的城鎮(zhèn)化水平和較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。2021年，廣東省城鎮(zhèn)人口達(dá)到9466萬(wàn)人，位居全國(guó)第一。其中，珠三角9市城鎮(zhèn)人口約占全省的73%。珠三角地區(qū)曾擁有多個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，后經(jīng)過(guò)撤縣設(shè)區(qū)，成為全國(guó)百?gòu)?qiáng)區(qū)，例如廣東天河區(qū)、深圳南山區(qū)、深圳福田區(qū)等。同時(shí)，廣東擁有深圳和廣州2個(gè)超大城市，即城區(qū)常住人口超1000萬(wàn)人，以及佛山和東莞2座特大城市，即城區(qū)常住人口500萬(wàn)-1000萬(wàn)人。

再看黑龍江省。東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平一直較高，2011年，黑龍江以64個(gè)市轄區(qū)數(shù)量一度位居全國(guó)首位。但近年來(lái)，隨著省內(nèi)人口流動(dòng)，市轄區(qū)人口也相應(yīng)減少，不少區(qū)只有10多萬(wàn)甚至不到10萬(wàn)人口。2014年，在哈爾濱下轄的縣級(jí)市雙城撤市設(shè)區(qū)后，黑龍江的市轄區(qū)數(shù)量達(dá)到65個(gè)。2019年，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意黑龍江省調(diào)整伊春市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》，撤銷了15個(gè)市轄區(qū)，黑龍江省市轄區(qū)數(shù)量降至54個(gè)。

　　撤縣設(shè)區(qū)潮逐漸退去

北京設(shè)密云區(qū)、延慶區(qū)，上海設(shè)崇明區(qū)，廣州設(shè)增城區(qū)、從化區(qū)，杭州將百?gòu)?qiáng)縣富陽(yáng)納入市區(qū)，成都將雙流縣、郫縣和新津縣設(shè)為區(qū)……在過(guò)去一段時(shí)間里，撤縣設(shè)區(qū)風(fēng)潮迭起。

為何要撤縣設(shè)區(qū)？牛鳳瑞說(shuō)，規(guī)模越大、知名度越高的城市，往往資源配置能力越強(qiáng)，因此增加市轄區(qū)數(shù)量對(duì)城市來(lái)說(shuō)有現(xiàn)實(shí)利益，也就有較強(qiáng)的動(dòng)力。目前，北上廣深四大一線城市以及天津、南京、武漢、廈門、佛山等二線城市都已進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”，不少三四線城市通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)做大中心城市平臺(tái)。

但撤縣設(shè)區(qū)也存在一些問(wèn)題。牛鳳瑞說(shuō)：“撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)過(guò)相應(yīng)報(bào)批程序即可完成，但這不等同于其積極效應(yīng)得到了發(fā)揮。”實(shí)踐中，應(yīng)讓中心城市和周邊地區(qū)合理分工協(xié)作、錯(cuò)位發(fā)展，充分發(fā)揮中心城市的帶動(dòng)作用。

具體到某一地，是否宜撤縣設(shè)區(qū)需要具體分析。牛鳳瑞表示，一些城市中心城區(qū)輻射能力較強(qiáng)、人口規(guī)模較大，但本身發(fā)展空間較狹小，把一些縣、縣級(jí)市改區(qū)是合適選擇。相比之下，在一些三四線城市，距離較遠(yuǎn)的縣與市區(qū)聯(lián)系并不緊密，如果改成區(qū)，對(duì)城市發(fā)展的作用很小。“很多能源型城市市轄區(qū)范圍較廣、人口密度較低，這些城市市轄區(qū)多，需要適當(dāng)收縮。瘦身強(qiáng)體，有利于提升城市集聚度，減少管理成本和行政成本，提升公共服務(wù)效率和水平。另一方面，瘦身強(qiáng)體也存在一些難度。尤其是一些城市年輕人外流、留守老人較多，需要加大財(cái)政投入，但這些城市的公共財(cái)力又較薄弱。因此，需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。”他說(shuō)。

去年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，要“嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”。專家指出，“嚴(yán)格控制”表明了接下來(lái)國(guó)家對(duì)撤縣建市設(shè)區(qū)的態(tài)度，撤縣設(shè)區(qū)潮已經(jīng)退去。這不僅意味著數(shù)量上的控制，更意味著質(zhì)量上的控制，未來(lái)將更多從生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、與主城區(qū)的經(jīng)濟(jì)緊密度等多重維度對(duì)撤縣建市設(shè)區(qū)進(jìn)行考量。

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

截至2021年底，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已提升至64.7%。與此同時(shí)，中國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配收入從2012年的24565元增長(zhǎng)到2021年的47412元，翻了近一倍。超1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，85.8%隨遷子女在流入地區(qū)能接受義務(wù)教育，城市落戶門檻大幅降低。

伴隨城鎮(zhèn)化率提高，城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化。目前，支持區(qū)域發(fā)展走向均衡化“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力顯著增強(qiáng)，中西部的成渝城市群已成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的第四個(gè)重要增長(zhǎng)極。積極培育現(xiàn)代化都市圈的工作部署在穩(wěn)步推進(jìn)，中心城市輻射帶動(dòng)作用持續(xù)增強(qiáng)，也新設(shè)了一批中心城市，城市數(shù)量已增至687個(gè)。

但目前城鎮(zhèn)化仍面臨不平衡不充分的問(wèn)題。從近10年市轄區(qū)數(shù)量的變化中可以看出，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，城鎮(zhèn)化水平更高、城市發(fā)展質(zhì)量更佳，而東北及西部一些地區(qū)則相對(duì)滯后，特別是資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市發(fā)展活力不足。

專家認(rèn)為，隨著“撤縣設(shè)區(qū)”的減少，今后應(yīng)更加注重如何充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用。一方面，中心城市和城市群之外的地區(qū)，人口和土地等要素應(yīng)能“流得出”；另一方面，流出的要素應(yīng)在中心城市和城市群地區(qū)“留得住”。商務(wù)部研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中心主任張建平認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，需要中心城市充分發(fā)揮集聚效應(yīng)，更好帶動(dòng)周邊中小城市和縣域發(fā)展，形成人口、產(chǎn)業(yè)更加協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。此外，近年來(lái)頻繁提及的“省域副中心城市”同樣具備較強(qiáng)的帶動(dòng)能力，不僅能提升省會(huì)城市的發(fā)展品質(zhì)，也能帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　新型城鎮(zhèn)化主要特征是以人為核心。張建平表示：“未來(lái)要讓城鄉(xiāng)人口布局更協(xié)調(diào)，讓鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”

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