南方周末：食品安全監管，十二年重回頭

　　工商、質監改革遇阻，保垂派、歸地派爭執不休　　無論是已經推行12年的垂直管理體系，還是如今神秘的屬地化管理改革，體制改

河南食品網訊：

　　工商、質監改革遇阻，“保垂派”、“歸地派”爭執不休

　　無論是已經推行12年的垂直管理體系，還是如今神秘的屬地化管理改革，體制改革并不能完全解決中國的食品安全問題，更重要的是食品安全監管機制的改革。

　　神秘的“48號文”

　　這是一個奇怪的現象——在中國政府網公開的國辦文件中，47號、49號等文件俱在，唯獨“48號文”沒有公開。

　　“48號文”為何許文件，竟會如此神秘?

　　“48號文”，這份由國務院辦公廳下發的文件的核心是一個工商、質監部門的改革方案——工商、質監省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制。文件開宗明義地提出，此舉是為了加強食品安全監管。

　　中國食品安全監管體制始終在改革，然而，在改革的輪回之中，食品安全現狀尚未得到根本改善。 (曹一/圖)
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　　垂直管理是中國政府管理中的一大特色，實行垂直管理意味著直接由省級或者中央主管部門統籌管理“人、財、物、事”，不受地方政府監督機制約束。從1999年初開始，工商、質監部門先后實行省級以下垂直管理。

　　不過，自2011年10月10日“48號文”內部傳達后，這個傳說中的文件并未觸發實質性動作。

　　南方周末記者獲悉，國家質檢總局和工商總局先后開會傳達了文件精神。動作最快的安徽省已著手凍結相關系統的人事和資產。然而，更多的省區仍在觀望。其中，有的地區甚至口頭傳達暫緩執行的指令，一些地方則明確提出“不做攔路虎，也不做急先鋒”。

　　而在工商、質監系統內部的論壇上，“保垂(垂直管理)派”和“歸地(地方管理)派”仍在為此次體制改革的利弊得失爭執不休。“保垂打歸人人有責”也成了中國紅盾論壇的置頂帖。

　　“保垂派”認為，取消垂直管理后，欠發達地區除行政經費難以保障外，參照地方后，工資收入也會大幅下降;另外一些干部擔心歸于地方管理后政治前途未卜;甚至有人擔心“客死他鄉”。

　　蘇州市質監局一位工作人員證實，省局已要求市、縣局上報人員編制，進行人事摸底。“48號文”發布后，省里也在調研，凡在異地交流的干部，可以申報回原籍。目前，省內各兄弟單位已停止互訪交流，都在忙著“內部維穩”。

　　“說得直白些，他(地方政府)突然變成你老子了，吃、穿、用都要他給。”江蘇某市工商局負責食品安全工作的王榮(化名)這樣解讀這場變革。

　　更有相當多的基層執法者開始擔心，此舉并未改變多龍治水的治理格局，而地方保護主義卻有可能借此卷土重來。

　　或許為了穩定軍心，2011年10月21日，國家工商總局局長周伯華在內部通氣會上強調，已建議成立以國務院辦公廳牽頭，中央編辦和工商總局、質檢總局分管人事體制工作的領導參加的部級協調小組，共同研究改革中遇到的問題。此外，由中央編辦通知各省(區、市)編辦，貫徹落實“48號文”暫不啟動，待部級協調小組協商后，召開會議統一部署。

　　“大家負責”VS“無人負責”

　　有跡象表明，“48號文”的突然發布或與全國人大2011年的一次執法檢查有關。

　　質檢系統內部流傳著一份“國家質檢總局領導在全國質監局長會議上的講話”。這份2011年10月20日的講話稱，“今年上半年，全國人大開展食品安全法執法檢查時，許多地方政府反映，法律要求地方政府(對食品安全)負總責，但是承擔重要監管職責的工商、質監是垂直管理。我們明白，這種抱怨由來已久，中編辦對工商質監分級管理的考慮也不是一天兩天了。”

　　不過，國家行政學院教授竹立家告訴南方周末記者，國務院對于此次改革已經調研醞釀了一兩年時間。“權力必須要下放到該負責任的地方，才能起作用。這是公共管理改革的趨勢。”

　　事實上，當前食品安全體系中的權責不統一問題由來已久。鑒于2003年阜陽劣質奶粉事件暴露出來的食品安全監管漏洞，國務院于2004年9月1日下發了《關于進一步加強食品安全工作的決定》，首次明確了“地方負總責+各環節管理”的食品安全監管模式。

　　按照當時的分工，農業部門負責種植養殖環節，質檢部門負責生產加工環節，工商部門負責流通領域環節，衛生部門負責餐飲消費環節，食品藥品監督部門負責食品安全的綜合監督。

　　然而，2008年三鹿奶粉事件的再度爆發，凸顯了這一監管體系仍存在漏洞。

　　當時即有分析人士指出，在一個看似嚴密的履職、承責的架構體系中，如果一個事件沒有確切的最終責任部門和失職責任界定，所謂“大家負責”，就可能變成“無人負責”，充其量是“大家一起承擔責任”。

　　對于這一點，在基層負責食品安全工作的王榮有著切身體會。現在參加食品安全聯合行動，各部門都不愿意牽頭。因為“權力越大，責任就越大”。

　　在竹立家看來，“48號文”的合理性體現在：一是有效分權。食品安全責任主要還在地方政府，有權力才能負起責任，“誰的孩子誰來抱”。二是權責一致。歸地方政府管理后，一旦出現食品安全問題，板子將直接打在地方官員身上，不會再扯皮。

　　顯然，如果按“48號文”和食品安全法的指導思想，2008年三鹿奶粉事件將會有不同的處理結果。

　　12年輪回，12年“協調”

　　對經歷過屬地化管理的工商和質監部門來說，“48號文”帶來的或許是一次不情愿的回歸。

　　北京大學電子政務研究院院長楊鳳春曾撰文回憶，上世紀90年代末，中國經濟發展的一大問題就是地方保護主義形成的地方貿易保護壁壘，導致假冒偽劣商品猖獗。市場執法監管部門的垂直管理成為必然之選。

　　從1999年初開始，工商、質監等部門相繼實行了省級以下的“垂直管理”，這被看做是對“地方保護主義”的釜底抽薪之舉。

　　南方周末記者了解到，垂直管理體制以來，工商、質監等執法隊伍越來越專業化、規范化，甚至在全省范圍內有統一的工作平臺，江浙滬還成立了省際間的聯動機制。

　　回歸地方后，這些平臺命運會如何?地方保護主義會否卷土重來?事實上，垂直管理以來，地方政府對于執法的干預并未止歇，甚至還派生出一個專有名詞叫“協調”。

　　“比如某企業是無照經營，本來就該取締。結果縣領導出來協調，希望罰個一萬元了事。”王榮說，以前職能部門領導都是往外推，導致縣領導至少要到市一級政府，甚至到省里協調。

　　一旦回歸地方，王榮擔心工商、質監等部門也會落入環保部門的窘境——地方政府總以“考慮本地經濟發展”為名，要求環保部門對招商引資項目“先上車后買票”。如果職能部門領導扛著不辦，則意味著烏紗帽不保。

　　國家行政學院教授汪玉凱則指出，與十多年前的地方單一管理不同，現在實行的是“條塊結合”的雙重管理模式。比如縣工商局和質監局領導由縣政府選拔任命，但必須由上級的工商和質監部門來批準。此外權責統一后，地方主要領導為了政績和升遷，也會加強食品安全的監管工作。

　　怎樣管好一個饅頭?

　　在汪玉凱看來，兩大系統內部的支持與反對聲音本質上還是與個人的切身利益有關。拋開紛繁的利益糾葛和個人得失，在這場備受矚目的體制改革中，卻很少有業內人士會考慮到此次改革的初衷——食品安全監管。

　　“因為食品安全問題其實并不在管理體制上，問題出在管理機制上。”“保垂派”王榮篤定地認為。這一說法甚至連一些“歸地派”人士也深表贊同。

　　比如上海的染色饅頭事件，最終處理的是質監部門的負責人。實際上，饅頭在各地監管主體都是不同的，具體到江蘇各個市都不一樣。按說超市屬于流通領域，但超市現場制售饅頭又可看做是生產領域。染色饅頭屬于預包裝食品，由質監負責，但饅頭一旦包裝好出售，工商就難脫干系。

　　“體制是縱向的，越垂直越好，這樣執法部門垂直才能相對獨立，監管效果越好。”王榮進一步解釋他的觀點，“而機制是橫向的，不適宜太復雜，不能一個問題多個部門交叉負責。”

　　此次“48號文”對未來的機制也做了規定，要求省級以下工商、質監行政管理體制調整后，省、市、縣人民政府要建立健全食品安全綜合協調機制，即建立健全各地食品安全委員會和食品安全辦。

　　另一源自基層的機制改革思路則是把工商質監等部門合并。這是一些“保垂派”和“歸地派”都認可的方式。

　　據悉，深圳早在2009進行的政府機構改革中，即整合工商、質監和物價部門，組建了市場監督管理局。負責食品安全監管的部門，也由之前的衛生、農業、質監、工商、食品藥品五個部門改為衛生、農業、市場監管三個部門。廣東省佛山市順德區的試點中，甚至將工商、質監、安監等部門合并成市場安全局。

　　在汪玉凱看來，這些試點從理論到實踐效果都很好，合并后更適合當下市場經濟發展要求。“‘48號文’把工商、質監劃歸地方后，客觀上給地方上食品安全監管的機制改革創造了條件。”汪玉凱說。
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