談我國食品安全法律責任體系的重構—政治責任、道德責任的法治化

發布日期：2011年10月17日 來源：國家行政學院學報 作者：解志勇 李培磊　　近年來，食品安全問題日益嚴重，食品安全事故層出不

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發布日期：2011年10月17日? ?來源：國家行政學院學報?? 作者：解志勇 李培磊

　　近年來，食品安全問題日益嚴重，食品安全事故層出不窮，昭示我們食品監管正面臨著"系統性失靈"的困窘。這背后既有企業的失德，也有監管的漏洞，總的來說，就是食品安全法律責任體系出了嚴重問題。要改善中國食品安全狀況，首先必須在責任體系建構上實現突破。

　　解志勇 李培磊

　　近年來，食品安全問題日益嚴重，食品安全事故層出不窮，昭示我們食品監管正面臨著"系統性失靈"的困窘。這背后既有企業的失德，也有監管的漏洞，總的來說，就是食品安全法律責任體系出了嚴重問題。要改善中國食品安全狀況，首先必須在責任體系建構上實現突破。

　　一、我國目前的食品安全法律責任體系

　　《食品安全法》是食品安全領域的基本法律，規定了食品安全法律責任體系，除了第九章對法律責任的集中規定外，其他章節也有相關規定。

　　《食品安全法》規定的責任主體主要是兩類：一類是市場主體，包括與食品關聯的生產、加工、運輸、銷售企業等;另一類是監管主體，包括各級政府、工商行政、農業行政、質量監督、食品藥品監督部門等。

　　(一)市場主體的法律責任體系

　　1.總體要求

　　《食品安全法》對市場主體的生產經營活動的總體要求是"保證食品安全",并明確指出市場主體應該對社會和公眾負責，接受社會監督，承擔社會責任。食品生產經營活動的根本依據，是法律、法規和食品安全標準。"食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動",[1]而法律責任承擔的依據主要是法律和法規。

　　首先，法律和法規。除了《食品安全法》、《產品質量法》、《農產品質量安全法》、《侵權責任法》、《刑法》等法律外，行政法規和眾多的地方性法規也會對食品生產經營進行必要規范。

　　其次，食品安全標準。食品安全標準分為政府制定的安全標準和企業自定的安全標準，前者又包括國家安全標準和地方安全標準。后者是前者的補充，是國家標準或者地方標準缺位時生產經營企業的自律標準。應該指出，一般而言，即便存在國家標準，也允許地方或企業設定自己的標準，但前提是地方或企業制定的標準必須嚴于或高于國家標準，企業自定標準必須高于地方標準(如果存在地方標準的話)。

　　2.行政責任

　　《食品安全法》詳細規定了不同市場主體違反食品安全法規定時應該承擔行政處罰等行政責任的情形。市場主體承擔的行政責任呈現出以下特點：

　　一是具體責任主體較為全面?；竞w了各類生產經營市場主體，包括生產經營者、運輸包裝者、進出口經營者，以及檢驗檢測機構和廣告經營者。

　　二是違法行為范圍廣泛。基本包含了與食品生產經營相關的所有活動，《食品安全法》從第84條到第94條的11個條文中，列舉規定了幾十種應該處以行政處罰的情形，《<食品安全法>實施條例》除進行細化規定外，還補充規定了一些新行為。

　　三是行政處罰方式多樣。處罰種類包括責令停止違法行為或責令改正的行為罰，警告或通報、公告等名譽罰，罰款、沒收違法所得、沒收或銷毀相關產品以及生產工具等經濟罰，吊銷證照等資格罰，甚至拘留等人身罰。

　　3.民事責任

　　《食品安全法》對市場主體承擔民事責任的規定相對較少。"違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。"[2]承擔民事責任的具體條件和方式主要以《產品質量法》和《侵權責任法》等為依據，以損害賠償為主要責任承擔方式。研究者指出，《食品安全法》的一大亮點，就是規定了10倍的懲罰性賠償，并規定了各種責任競合時民事賠償優先的原則。[3]但實踐表明，10倍的懲罰性賠償對于暴利企業而言，仍然不足以發揮嚇阻作用。

　　4.刑事責任

　　《食品安全法》對刑事責任的規定非常簡單和概括："違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。"[4]具體的刑事責任承擔，要依據《刑法》判斷。根據《刑法》規定，市場主體承擔刑事責任的情況有兩種，生產、銷售不符合衛生標準食品罪(第143條)和生產、銷售有毒、有害食品罪(第144條)。2011年最新通過的《刑法》修正案(八)，加大了對于生產銷售不符合衛生標準食品罪和生產、銷售有毒、有害食品罪的處罰力度。

　　(二)監管主體的法律責任體系

　　1.總體要求

　　《食品安全法》的另一個亮點是設立了高于國務院其他部委的食品安全委員會，其職責雖未在法律中明確規定，但讓其作為一個統籌領導協調機構的用意是顯而易見的。[5]該法也在一定程度上明確了具體監管主體的職責分配，"國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責","國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理[6]".

　　地方監管主體的職責是由"縣級以上地方人民政府統一負責","有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。"同時明確要求各部門"加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。"[7]

　　2.行政責任(公務員法和監察法上的行政處分)

　　《食品安全法》規定了監管主體對行政責任的承擔，有人從廣義上稱其為行政問責。根據《黨政領導干部問責條例》等的規定，嚴格意義上的行政問責，僅指對黨政領導干部政治責任的追究，責任承擔方式包括引咎辭職、責令辭職等，不同于行政處分。行政責任的承擔首先是針對失職或疏于監管的行政主體，"違反本法規定，縣級以上地方人民政府在食品安全監督管理中未履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。"其次，對于濫用職權、徇私舞弊的監管主體，規定"縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門或者其他有關行政部門不履行本法規定的職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分;造成嚴重后果的，給予撤職或者開除的處分;其主要負責人應當引咎辭職。"[8]

　　3.刑事責任

　　《食品安全法》對監管主體刑事責任的規定過于籠統，至少沒有體現出食品安全監管的極端重要性和特色?，F實中可能涉及到的犯罪有多種，包括受賄罪、濫用職權罪、玩忽職守罪、放縱制售偽劣商品罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪等。事實上，就食品安全監管的性質而言，應該設立專門的罪名，比照《刑法》的一般規定，加重處罰，由《食品安全法》加以具體規定，作為《刑法》的特別法。

　　二、目前食品安全法律責任體系的缺陷及影響

　　《食品安全法》總則部分，總括性地對市場主體和監管主體提出了相對較高的職業操守要求，但是在具體的責任規范中，卻未能真正、充分體現這些要求，使得責任體系所表現出的違法成本過低，無法發揮威懾作用，無法切實保障立法目的的實現。

　　(一)具體的責任規范未能體現總則的要求

　　立法目的決定著責任理念的建立，對責任體系的構建應該起到指導作用?！妒称钒踩ā返牧⒎康氖?保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全".[9]顯然，各類主體的責任體系應該圍繞這個目標來建構，輕描淡寫的責任，必然不足以"保證"立法目的的實現，更談不上"保障"公眾身體健康和生命安全了。如日本《食品安全基本法》，日本《食品安全基本法》第三條規定"保護國民健康至關重要"就確立了與"食品安全至關重要"理念相應的嚴苛責任體系。雖然我國歷來都有"食品安全大于天"的理念，但并未貫徹到食品安全責任體系的建構中。

　　1.市場主體違法成本低、追究機制不健全

　　對于市場主體，總則明確指出市場主體"應該對社會和公眾負責，接受社會監督，承擔社會責任。"社會責任的承擔既包括承擔法律責任，也包括對更高的道德責任的追求?？v觀《食品安全法》，基本都是對法律責任的追究，很少對市場主體提出高于法律的要求，少數幾個條文提出"鼓勵和支持食品生產經營者為提高食品安全水平采用先進技術和先進管理規范","鼓勵食品生產加工小作坊改進生產條件;鼓勵食品攤販進入集中交易市場、店鋪等固定場所經營","鼓勵食品生產經營企業符合良好生產規范要求，實施危害分析與關鍵控制點體系，提高食品安全管理水平。"但僅僅是"鼓勵",很難提升食品安全水平。

　　另外，針對市場主體要"接受社會監督"的要求，《食品安全法》及其《實施條例》都沒有具體的規范。例如，監管主體應建立經營者"食品安全信用檔案",根據檔案的記錄，"對有不良信用記錄的食品生產經營者增加監督檢查頻次。"[10]但這只是監管主體內部的檔案，與社會監督不同。有學者就指出應該建立公開的企業評價體系，充分發揮輿論媒介、消費者協會、工會、行會等社會群團組織的作用，加強社會對企業應承擔道德責任的監督。[11]

　　在當前的規范之下，市場主體的責任感必然較低--對于多數經營者，追求利潤才是唯一的"大于天"的目的，法律的要求是外在的強加于企業的責任，企業并不認為自己負有保障他人健康的任何直接責任或義務，因此，只要不違反法律規定，企業就沒有其他責任。在這樣的理念下，經營者肯定不會自覺地發現和化解安全風險，反而更傾向于打"擦邊球",甚至是專門尋找法律空白和監管漏洞，"有孔必鉆".因此，各種新奇的有害食品就不斷地被創造出來，并且屢禁不止。

　　2.監管主體的責任規定缺位

　　考察《食品安全法》相關規范可以看到，監管主體基本不受《食品安全法》約束，更遑論尊重立法目的，積極承擔起保證食品安全和公眾健康的職責。

　　首先，食品安全管理活動只是《食品安全法》的調整對象中的一部分，并且其主體也不只限于監管主體;其次，在法律責任部分，大量的篇幅是規定市場主體違反本法的責任追究，對監管主體的責任追究只有一個條文的簡單規定。因此，從形式上看，很容易誤導監管主體得出錯誤結論：當前的《食品安全法》，主要是約束市場主體的法，而不是約束監管主體的法。

　　其次，僅有的問責也主要是結果問責，甚至是嚴重后果問責，"本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。"[12]實踐中，通常只有在事故或事件被媒體曝光，引起了中央高層的關注后，地方政府才會促成相關責任人問責。許多人認為，這種問責的功能只在于安撫民心，[13]對于提高食品安全水平并無助益。

　　最后，在日常的監管中，監管主體總是在保證食品安全和公眾健康之外考慮其他因素，如地方經濟效益、執法成本、行政效率等。不少部門甚至會將經濟效益放在第一位。有人指出監管部門實際上是"養魚執法"新浪新聞："質監局工作人員揭內幕：我們是'養魚執法'."http://finance?sina?com?cn/roll/20110419/0000971 4199?shtml.在這樣的執法理念下，監管機關對于食品安全監管責任的態度必然是"不求有功，但求無過",不可能積極的履行職能去保護人民的生命健康權。而實際上則根本不能保障"無過",食品安全事故必然層出不窮。

　　(二)具體的責任制度也不能保證責任的實現

　　雖然《食品安全法》對市場主體的民事、刑事法律責任進行了較為詳細的規定，但是由于缺乏更高的責任要求，相對于食品安全領域越來越高的風險，其作用越來越顯得回天乏力。對于監管主體來說，《食品安全法》只是簡單地規定了行政責任的追究，現實中責任難以發揮制裁和促進作用。應該重新設計和完善食品安全法律責任體系。

　　傳統法學通常形而上學地將法律責任與道德責任、政治責任割裂開來，認為法律只能規定法律責任，道德責任和政治責任只能存在于其他的非法律的責任體系中，而不能規定在法律中，否則會降低其標準，這是一種錯誤而有害的認識。食品安全不同于其他事情，要求其責任體系必須是全方位、立體化、多層次、嚴苛性的，而且從政治責任、道德責任，到法律責任(含行政責任)，都必須作為最低的行為標準要求，以法律加以規定，只要違反就要承受嚴厲的后果。對于將政治責任、道德責任寫入法律中，可以稱之為"政治、道德的全面法治化"(只有宣示性、指導性的規定，可以稱為"部分法治化",如《民法通則》中關于善良風俗的規定，以及《憲法》和許多法律中的"鼓勵性"、"倡導性"規定，因無相應責任體系設計，屬于沒有約束力的"引導性規范",面臨尷尬境地)，這一進程將從食品安全領域開始，但將深刻影響我國今后的立法。

　　1.市場主體道德責任不能實現

　　傳統上認為，道德責任不同于法律責任可以依靠國家強制力實現，道德責任的實現，是一個從外部規范到內部自律的過程，最終實現企業的"良心"[14].一般而言，正面的激勵機制與負面的制裁機制相結合最容易實現這一過程?！妒称钒踩ā芬幎ǖ墓膭钫呷狈刹僮餍?，難以在實踐中體現價值。原來執法實踐采用最廣泛的方式是質量免檢制度，該制度在一定時期確有很強的激勵作用，但因為該制度曝露出缺乏持續監管的漏洞，終于被取締。因此造成在當前的制度下，道德高尚的企業得不到應有的肯定和激勵，而道德敗壞者也不會受到應有的懲罰，使得中國的道德約束瀕于破產邊緣。只有把道德法治化并輔以強制實現方式，才可以挽回道德虛無主義造成的惡劣影響。

　　2.監管主體的責任體系有待完善

　　與市場主體一樣，監管主體的責任體系也應該由道德責任、政治責任、法律責任構成。

　　首先，監管主體應承擔行政責任，自不待言。監管主體的行政責任包括內部行政責任和外部行政責任，前者即《監察法》、《公務員法》上的責任;后者指行政行為被撤銷、或確認違法、無效，以及行政賠償等責任，一般通過行政復議、行政訴訟或者國家賠償實現。

　　其次，監管主體應承擔政治責任。政治責任的承擔又稱為行政問責，主要依據是中共中央辦公廳和國務院辦公廳頒布的《黨政干部問責條例》和《中國共產黨紀律處分條例》中關于問責的規定，《食品安全法》中也有引咎辭職的規定。這些規定的缺陷是：沒有全國統一的基本立法、立法過于概括和含糊、問責主體不明、程序不嚴謹、"暗箱操作"、監督不到位，并且具有不穩定性、隨意性和操作性不足等特點。

　　更應指出，食品安全事件的特殊性，要求更為嚴厲、更為快速、更為清晰和有特色的問責制。由于目前的食品安全監管體制過于復雜，有專門的食品安全委員會，還有衛生行政部門、農業部門、工商行政管理部門、質檢部門和食品藥品監管部門等十幾個機構參與其中。其各自的職責分工不夠明確，責任承擔也難以符合快速、嚴厲、清晰問責的需求，需要進行頂層設計，予以重構。

　　第三，監管主體應該承擔嚴格的刑事責任。前文已有論述，此處不贅。

　　第四，監管主體應該承擔嚴格的國家賠償責任和補償責任。承擔賠償責任的前提是違法行政，承擔補償責任的前提是雖無違法行為，但違背了對社會和公民的"信賴保護"義務。

　　三、完善法律責任體系的建議

　　(一)道德責任法律化

　　1.明確食品安全道德責任的要求

　　根據《食品安全法》的立法目的，對市場主體和監管主體明確提出要求--最大限度地保障食品安全，保障消費者的生命健康。

　　只有在這樣的具體要求下，市場主體才能真正為消費者的安全著想，積極主動地承擔起對安全的保障責任;關注生產經營的各個環節中可能存在的風險，積極采取措施避免風險的發生;有實力的企業更應該積極主動地采取高于法律要求的安全標準，自主地探索建立切實有效的風險監測和預防體系。

　　監管主體才能自覺受到《食品安全法》約束，積極主動地進行食品安全管理;將會認清自己的職責不只是局限于法律的條文，而是服從《食品安全法》的要求"加強溝通、密切配合",從監管的全過程認識自己的職責，真正實現無縫監管。

　　2.建立切實有效的激勵機制

　　需要注意的是，激勵機制不單指正面的鼓勵，也包括負面的評價。有效的激勵機制需要在探索中發現，也可以借鑒國外的經驗。

　　以英國為例，《食品安全法》確定了"適當的勤勉"原則。公司若采用了所有合理的預防和履行了所有"適當的勤勉",可避免這方面的刑事指控，還可以為民事賠償提供免責的理由。另外從美國的經驗來看，訴訟的交易成本和信息成本的分配將對企業的食品安全偵測產生促進或抑制作用。[15]對企業的激勵機制可以是經濟利益的激勵，也可以是其他利益的激勵，但歸根到底是經濟利益的激勵。

　　對監管主體的激勵則應該是政治激勵。這與監管主體的政治責任承擔基本是同一問題。

　　(二)政治責任法律化

　　1.完善人大制度，規范問責程序

　　當前調整問責的規范是黨的文件，這自然是因為目前的問責是黨政系統內部的"同體問責".根據我國《憲法》的規定，人民代表大會及其常務委員會擁有主要的選舉，罷免權利。人大和人大常委會應成為最主要的政治責任問責機關。這就要求改革和完善人大的質詢、審議、罷免、撤職、免職制度，從而建立規范的行政問責程序。[16]

　　2.完善責任分配，明確問責對象

　　盡管建立了食品安全委員會，但目前我國實際上仍然是"分段多頭管理".結合我國實際國情，有必要在現有的執法資源基礎上進行整合，建立一個專職的食品安全監管機構，對其他部門的相關執法資源進行調配以充實和完善其執法能力，使之能勝任食品監管的重任。建立了真正綜合的監管管理機構，責任分配就會更加明確，問責才能指明對象。

　　3.完善公開制度，實現問責監督

　　防止問責"走過場"就必須增加對問責的外部監督，群眾和輿論的監督必須建立在食品安全信息、監管信息公開的前提之下，即"有效問責的前提是公開與知情".

　　《食品安全法》規定了監管機關內部的信息通報制度，即"縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當相互通報獲知的食品安全信息[17]",更應該建立適當的面向社會的信息公開制度。

　　[參考文獻]

　　[1][2][3][4][6][7][8][9][10][12][17]《中華人民共和國食品安全法》第3、96、98、4、6、95、98、1、79、95、83條。

　　[5]李振海?！妒称钒踩ā返牟蛔闩c完善[J].東方論壇，2009,(6)。

　　[11]郭金鴻。論企業道德責任建設[J].青島大學師范學院學報，2008,(28)。

　　[13]肖木。官員問責：制度建設比風暴效應更重要[J].人民論壇，2008,(21)。

　　[14]王澤應。論企業道德責任的依據、表現與內化[J].道德與文明，2005,(03)。

　　[15]張濤。食品安全法律規制研究[M].廈門：廈門大學出版社，2006. 171.

　　[16]姜明安。政治責任是否應當法定化[J].人民論壇，2008,(11)。